合同能源管理与PPP模式

日前国务院印发《关于取消非行政许可审批事项的决定》，再取消49项非行政许可审批事项，将84项非行政许可审批事项调整为政府内部审批事项。其中取消非行政许可审批事项包括依据《合同能源管理项目财政奖励资金管理暂行办法》(财建(2010)249号)文件，由国家发改委和财政部共同审批的合同能源管理项目财政奖励资金审批。同时期，国务院总理李克强在主持召开的常务会议中，部署推广政府和社会资本合作(PPP)模式，“在交通、环保、医疗、养老等领域，推广政府和社会资本合作模式”，汇聚社会力量增加公共产品和服务供给，以进一步转变政府职能、激发市场活力、打造经济新的增长点。在节能环保领域，多年来合同能源管理发挥了重要的作用和贡献，而PPP模式也在公共基础设施投资方面积累了大量成熟运作经验，未来节能环保领域的商业运作模式格局是否将发生变化?是否如业内声音所言——合同能源管理的地位将被PPP模式取代?小编特对这两种火热的模式进行整理和梳理，与君共同学习和探讨。

合同能源管理(Energy Management Contract，简称EMC)，是指节能服务公司(Energy Service Corporation，ESCo)通过与客户签订节能服务合同，为客户提供节能改造的相关服务，并从客户节能改造后获得的节能效益中收回投资和取得利润的一种商业运作模式。这一过程简单来说，节能服务公司为用能企业进行能耗诊断，计算出节能服务公司能为它节省多少能源;通过利用资金、设备和技术，为企业进行节能改造，安装调试;提供系统性的服务和培训，建立长效的节能机制。

目前，全球已有80多个国家通过节能服务公司(ESCo)采用新的电能提升技术、能源合同机制及对电力需求方的有效管理等方式来帮助用户提升电能使用效率，在美国，ESCo发展为一种新兴节能产业，每年有10亿美元左右的业务。

合同能源管理(EMC)在中国起步较晚，1997年才进入中国，相关部门同世界银行、全球环境基金共同开发和实施了“世界银行(WB)/全球环境基金(GEF)中国节能促进项目”，第一次引入合同能源管理机制，并在北京、辽宁、山东成立了示范性能源管理公司，拉开我国节能服务产业的序幕。此后，国家大力推进合同能源管理的实施，国务院多次下发通知培育、鼓励、支持合同能源管理产业发展，并将该模式于《中华人民共和国节约能源法》以及《公共机构节能条例》中予以推广。

2010年4月，国务院转发国家发改委等部门《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》(国办发[2010]25号)，提出要充分认识推行合同能源管理、发展节能服务产业的重要意义。同年6月，财政部和发改委联合印发《合同能源管理项目财政奖励资金管理暂行办法》(财建[2010]249号)，提出中央财政安排奖励资金，支持推行合同能源管理，促进节能服务产业发展，并在当年，中央财政安排20亿元,用于支持节能服务公司采取合同能源管理方式在工业、建筑、交通等领域以及公共机构实行节能改造。而近日国务院印发的《关于取消非行政许可审批事项的决定》，终结了合同能源管理的财政奖励历史。

截至目前，国家发改委备案的节能服务公司数量为超过3000家，而从事节能技术服务的节能服务公司数量总数突破4000家，年节能超过1300万吨标准煤。近几年来，尽管合同能源管理为全社会的节能环保事业做出了重要贡献，但在发展过程中也出现了不少问题，比如对扶持政策和奖励制度的过度依赖问题等，但这种机制在服务灵活性等方面仍具备突出的优势。小编认为，此次财政奖励制度的终结，必将对节能服务公司的融资能力提出更高要求，整个行业或将面临进一步洗牌的可能性，企业节能服务的核心能力将愈显重要。但其地位能否将被蜂拥而起的PPP模式所替代，却值得进一步分析和检验。

什么是PPP?

所谓PPP模式，即Public-Private-Partnership，简称PPP，也称为公私合作模式。

PPP分为两种，一种是广义PPP，一种是狭义PPP。

狭义的PPP是政府与私人部门组成特殊目的机构(SPV)，引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交政府的公共服务开发运营方式。与广义PPP相比，狭义PPP的主要特点是，政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深，企业对项目前期科研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。狭义PPP具备三个重要特征——伙伴关系、利益共享与风险共担。

广义的PPP是指公私合作投融资模式，具体又分了很多种方式，例如BT、BOO、TOT、BOT等：

BT(建造、移交)：企业与政府方签约，设立项目公司以阶段性业主身份负责某项基础设施的融资、建设，并在完工后即交付给政府。

BOT(建造、运营、移交)：企业被授权在特定的时间内融资、设计、建造和运营，期满后，转交给公共部门。

BTO(建设、移交、运营)：企业为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府方;随后政府方再与之签订经营该设施的长期合同。

BOO(建造、拥有、运营)：企业自己融资、建立、并拥有永久的经营权。

DBOT(即设计、建设、经营、转让)：企业负责设计、建设，完工后进行特许经营，期满后，转交给公共部门。

O&M(运营与维护合同)：私营部门的合作伙伴，根据合同，在特定的时间内，运营公有资产。公共合作伙伴保留资产的所有权。

TOT(移交、运营、移交)：政府部门将拥有的设施移交给民营机构运营，通常民营机构需要支付一笔转让款，期满后再将设施移交给政府方。

节能环保领域的PPP

PPP模式在中国并不新鲜，过去早已在电厂、高速公路、城市轨道交通等领域开展应用。北京地铁4号线就是PPP运作模式的典型成功案例。不管广义还是狭义，PPP模式最大意义是提高融资能力和提高处理效率。在当前日益严峻的环保治理需求与地方政府捉襟见肘的财务困境的矛盾情形下，PPP模式或将成为公共节能环保领域的最佳解决模式。PPP模式能够有效引入私人部门承担公共品与服务项目融资、建设、运营等的大部分工作，与政府直接提供环境治理服务相比，PPP有助于地方债务的治理，能够有效缓解政府增量债务、消化政府存量债务，能够分散部分投资风险;通过私人部分的引入，有助于提高项目运作效率。而相较于私人部门运作项目的方式，PPP模式有政府的合作参与，也有助于项目融资信用度的提升，提高项目融资能力。

今年5月13日，国务院总理李克强主持召开常务会议，部署推广政府和社会资本合作(PPP)模式，汇聚社会力量增加公共产品和服务供给。会议称“在交通、环保、医疗、养老等领域，推广政府和社会资本合作模式，以竞争择优选择包括民营和国有企业在内的社会资本，扩大公共产品和服务供给，并依据绩效评价给予合理回报，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。”

来自广发证券的统计显示，目前各省市已经公布的PPP项目计1940项，涉资总额达2.6万亿。以环保产业项目为例，其中已公布(还有大量项目尚未公开)的环保项目总数283项，涉及金额1445.16亿元。此前在2014年底，国家财政部公布首批30个政府和社会资本合作模式(PPP)示范项目，其中，环保项目占12个，总投资规模约1800亿元。政府期待通过示范项目的运作，探索出更为合理有效的PPP运作机制，如风险分担机制、基于成本的调价机制以及项目推出机制等，以进一步打消社会资本对于风险、收益不公平分担的担忧。随着对PPP模式运作环节的进一步把握、各项关键机制的进一步优化，公共环保领域的PPP项目必将引来更多社会资本的关注和参与。

环保治理行业带有天然的公共事业特性，但目前环保产业资金投入有限，资源利用不足，阻碍了产业发展步伐。PPP模式通过引入市场机制，有利于引导社会资本进入环保产业，解决环保产业融资和盈利模式难题，对环保企业商业模式的完善和改变，以及未来的健康发展具有积极意义。

最后说到，在节能环保领域PPP模式能否取代合同能源管理(EMC)，小编认为，在公共节能环保领域，随着对节能服务相关补贴的取消，未来具备分担政府债务能力的PPP模式或将比EMC具备更多优势以及取得更多机会;但PPP模式相较于EMC又缺少了一定的灵活性，且EMC仍有机会在私人节能领域继续占领市场，但前提是，ESCo(节能服务公司)具备过硬的的核心技术能力以及相应的融资能力，所以“靠补贴吃饭”的、“皮包公司”类型的小规模ESCo将会逐渐被淘汰出市场。

来源:能源观察